Аналитика
Успехи и провалы нового, трехлетнего, бюджета России
Впервые в истории России кабинет министров 22 марта 2007 года рассмотрел проект федерального бюджета сразу с 2008 до 2010 года. Премьер-министр Михаил Фрадков, предваряя рассмотрение главного, да еще и трехлетнего финансового документа страны, попросил членов кабинета министров ответственно отнестись к работе над бюджетом. "Это первый опыт подготовки трехлетнего бюджета", - сказал М.Фрадков, добавив, что в текущем году проект федерального бюджета готовится в сжатые сроки, - пишет ПРАЙМ-ТАСС.
Действительно, мало кто, кроме самого Минфина, верил, что все удастся завершить в срок. Собственно и удалось-то не совсем. То глава Минэкономразвития Герман Греф с основными параметрами развития российской экономики на 2008-2010 гг задержался, то вовремя не успели согласовать параметры национальных проектов, а инвестиционные расходы согласовывали аж до последнего момента. Впрочем, дело новое и задержки здесь – дело обычное. Да и трудно сказать, что задержка примерно на неделю оказалась совсем уж критической. Хотя поджимало основательно. Процедура рассмотрения в правительстве документа, которая обычно занимает, как минимум, неделю сжалась фактически до одних суток. И это с учетом фактического рассмотрения бюджета на комиссии и на самом заседании правительства. Своеобразный рекорд для неторопливого бюрократического правительственного аппарата.
И только на заседании кабинета министров стало понятно, что документ оказался "сырым". Нет, ночные вахты и ударный труд "бюджетников" из Минфина не прошли зря и сам документ по качеству исполнения, несмотря на новизну подхода, оказался проработан на высоком уровне. Подкачали другие министерства. Не обошлось и без "начальника транспортного цеха", который как раз и забыл представить программы строительства и ремонта дорог на 2010 г и далее.
В целом бюджет на заседании кабмина хвалили. Особенно удивлялись, как удалось все сделать так быстро. Если вспомнить, что еще каких-то 5-6 лет назад принять бюджет и поставить под ним подпись президента удавалось лишь почти под бой кремлевских курантов на Новый год, а в 90-е так и вообще уже в наступившем бюджетном году, то сверхоперативность подготовки "трехлетки" и впрямь выше всяких похвал. Однако по ходу обсуждения на правительстве стало понятно, что "белых пятен" в документе избежать не удалось. И чем дальше от 2008 г, тем их, увы, становится больше.
Самым главным удивлением, даже для такого "матерого" прогнозиста как Г.Греф, стал огромный объем расходов по уже принятым на себя федеральным центром обязательствам. Если раньше за горизонтом одного бюджетного года недофинансирование проектов и строек в целом не было так заметно, то при детальном рассмотрении - а что же нужно, чтобы все сделать в срок - стали понятны масштабы "бедствия". По ряду обязательств Минфин насчитал нехватку в 70-100 млрд руб. Так, на поддержание федеральных дорог в нормальном состоянии /чтобы хотя бы не разваливались/, не запланировано аж 70 млрд рублей. Еще 80 млрд рублей не хватало, чтобы завершить федеральные стройки в срок. И это то, что удалось посчитать. Ряд программ, уже одобренных правительством, при детальном рассмотрении обнаружили отсутствие точных оценок необходимых для их завершения средств. В общем, бардак, да и только. Дабы его ликвидировать, Минфин объявил "крестовый поход", пытаясь понять, что же твориться в реализации госпрограмм и насколько они вообще соответствуют заявленным целям и государственным приоритетам. "Необходимо заняться генеральной уборкой в нашем бюджетном доме", - сказал глава Минфина Алексей Кудрин. Федеральные целевые программы также вызывают нарекания Минфина.
Так что объем финансирования по некоторым направлениям в ближайшие годы может и снизиться. Первой "курицей", которую будут резать, оказались расходы на культуру, кинематографию и СМИ. Уже в 2009 году они, вместо привычного роста "от достигнутого", начнут снижаться. Такая же участь постигнет и расходы на национальную экономику. Это первая ласточка нового подхода в более эффективном расходовании бюджетных средств. Таким образом, бюджет впервые отходит от понятия достигнутых расходов. Достигнутые расходы в предыдущие годы больше не будут являться основанием просить больше и больше только на том основании, что тарифы естественных монополий растут или инфляция бессовестно съедает часть бюджетного пирога.
Больше всех от А.Кудрина досталось Г.Грефу. Он не только пожурил последнего за фактически некачественное составление ФЦП, но и перешел в наступление на одно из любимых детищ Германа Оскаровича – Инвестиционный фонд. А.Кудрин насчитал, что уже в 2007 г неиспользованных средств Инвестфонда будет 115 млрд руб, а к 2009 г - аж под 170 млрд руб. А ведь, как справедливо заметил министр финансов, эти средства можно было бы направить на строительство инфрастуктуры, тех же дорог. Собственно, средства Инвестфонда в большой части именно на это и расходуются. Впрочем, МЭРТ обещает исправиться и более активно распределять средства Инвестиционного фонда в 2009 и 2010 годах.
Существенной чертой нового бюджета стало его разделение на нефтегазовые доходы и все остальные. Они даже учитываться будут на разных счетах. К нефтегазовым доходам отнесли налог на добычу полезных ископаемых от нефти и газа, экспортные пошлины на нефть и газ, а также на нефтепродукты. Это существенная победа главы Минфина, так как до сих пор с точки зрения бюджета и для наполнения Стабфонда признавались только НДПИ на нефть и экспортные пошлины на нее же. То, что к нефтегазовым доходам не отнесли прибыль нефтяных и газовых компаний, дивиденды и доходы от деятельности российско-вьетнамского СП "Вьетсовпетро", как предлагал министр финансов, его нисколько не смутило, так как они по бюджетным меркам не такие уж и большие – около 400 млрд руб в разрезе 2007 года.
Надо отметить, что практически все бюджетные идеи, отстаиваемые и продвигаемые А.Кудриным в последние два года, были воплощены в жизнь и поддержаны даже на уровне президента. Это и концепция "ненефтегазового" бюджета, который даст понимание, насколько прочно мы сидим на нефтегазовой игле, и разделение Стабилизационного фонда на резервную часть и Фонд будущих поколений, и новый порядок формирования бюджетных обязательств, и пересмотр порядка формирования федеральных целевых программ. И, наконец, переход к долгосрочному планированию на 10-15 лет, поддержанный президентом РФ. А самым крупным видимым успехом можно считать сохранение Стабилизационного фонда в целости, несмотря на многолетние попытки его потратить на те или иные цели. Так что в аппаратной игре А.Кудрин смотрится очень прилично – его неудачи меркнут перед успехами.
Однако вернемся, собственно, к трехлетнему бюджету. Он представляет собой значительно более жесткую конструкцию, чем существовавший до этого финансовый план. Фактически для "новых" расходов, ранее не одобренных государством, будет оставаться не так много места. С 2009 г в бюджете появятся условно утверждаемые расходы в размере 184 млрд рублей или 2,5 проц от общего объема расходов в 2009 году и почти 400 млрд рублей или 5 проц от общего объема – в 2010 году. Эти расходы зарезервированы для решения новых, в том числе и текущих задач государства. Суммы не выглядят значительными, но и за них предстоит нешуточная борьба, тем более в условиях просеивания через "мелкое сито" на предмет эффективности всех новых обязательств федерального бюджета.
Собственно, расходная политика государства становится все более реальной. Уже все поняли, что к 2010 году бюджет фактически станет беспрофицитным. То есть, сверхнормативных или каких-либо дополнительных доходов, скорее всего, уже не будет, а мы так привыкли жить при профицитном бюджете – уже без малого 8 лет. К 2010 г профицит федерального бюджета запланирован почти на уровне счетной погрешности – в 0,1 проц ВВП /36,5 млрд руб/. При доходах в 8 трлн рублей это вроде укуса комара для коровы – почти не заметит. Несмотря на предполагаемое и запланированное снижение цен на нефть, пик которых, как отметил А.Кудрин, мы уже прошли, доходы федерального бюджета растут стремительно, впрочем, как и расходы. В 2008 году они прирастут на 889,5 млрд руб до 6673,2 млрд рублей /расходы составят в 2008 году 6500 млрд рублей/, в 2009 г доходы будут уже 7421,2 млрд руб /расходы 7361,9 млрд руб/, в 2010 году доходы достигнут 8035,2 млрд руб /расходы 7998,7 млрд рублей/. В реальном выражении за три года доходы увеличатся на 118,1 проц, а в номинальном – на 142,6 проц по сравнению с текущим годом.
"Бюджет более напряженный, чем прежде, уровень расходов в пересчете к ВВП значительно превышает прежние показатели. Но опасения по поводу неисполнения правительством принятых обязательств в части расходов несколько преувеличены", - считает ведущий эксперт Центра развития Наталья Акиндинова. Она отмечает, что запас прочности, сформированный в прежние годы за счет высоких цен на энергоносители в виде того же Стабфонда, позволяет предположить, что бюджет будет исполняться в оговоренных параметрах.
С ней согласен и старший экономист ФК "УРАЛСИБ" Владимир Тихомиров. "Страхи относительно того, что рост расходов бюджета приведет к тому, что к 2010 году Россия придет к беспрофицитному бюджету, в некотором смысле, слегка преувеличены", - считает он. При этом эксперт указывает, что в 3-х летнем бюджете к расходам отнесут отчисления в фонды – резервный и фонд будущих поколений. "Поэтому закономерно, что к 2010 году бюджет будет фактически сведен к нулю по доходам и расходам", - отмечает В.Тихомиров.
Изюминкой бюджетного планирования стало фактическое сохранение неприкосновенности Стабилизационного фонда. Его преемник – Нефтегазовый фонд с 2008 г будет формироваться на новых принципах, которые предусматривают установление постоянной величины резервной неприкосновенной части на уровне 10 проц от ВВП. То есть каждый год она будет расти вместе с ростом объема экономики. Фонд будущих поколений, или вторая часть Нефтегазового фонда будет не столь значительной, и может уже перестать накапливаться в 2010 году. Так, если размер резервного фонда на 1 января 2009 г достигнет 3487 млрд рублей, то объем фонда будущих поколений – 637,7 млрд рублей. На конец 2010 г первый будет составлять 4447 млрд рублей, а второй – лишь около 560 млрд рублей. И это только при том, что цена на российскую нефть будет в рамках прогноза российского правительства. А.Кудрин предупреждает, что надо готовиться и к худшему сценарию, когда цены будут ниже. Так, что Фонд будущих поколений может оказаться вещью в себе. Фонд есть, а денег или немного или совсем немного.
В.Тихомиров отмечает, что положительным моментом можно считать четко зафиксированную величину фондов. Также четко прописано, на какие цели должны пойти средства фондов, что можно считать победой Минфина над многочисленными сторонниками идеи потратить лишние деньги из Стабилизационного фонда на "народные" и социальные нужды. "Стабфонд в нынешнем виде наиболее уязвим, так как не прописано, до какого размера он должен расти и для чего его накапливают. Ведь нынешний Стабфонд формируется из средств профицита", - отмечает эксперт.
Еще одним стратегическим направлением станет увеличение заимствований на внутреннем рынке для покрытия текущих нужд. В 2008 году чистые заимствования на расходы составят порядка 172 млрд рублей, в 2009 году – почти 233 млрд рублей, а в 2010 году – и вовсе более 333 млрд рублей. Образование этих долгов потребует увеличения процентных расходов. Так, что одной рукой правительство создало фонд будущих поколений, доходы от которых составят в среднем 6,5-7 проц годовых, а другой заставило эти самый будущие поколения расплачиваться примерно по этим же ставкам за занятые у нынешних поколений деньги.
Остается только надеется, что следующий парламент не броситься перекраивать бюджет под свои нужды и сохранит текущую конструкцию принятых и условно утверждаемых обязательств. Тогда можно будет смело сказать, что Россия окончательно перешла к трехлетнему бюджету и долгосрочному бюджетному планированию.
23.03.2007, 09:57
