Аналитика
"Россия не сердится, Россия сосредотачивается"
Проработав почти всю жизнь в научных экономических центрах, Андрей Белоусов после долгих уговоров принял в начале года предложение министра экономического развития Германа Грефа стать его третьим заместителем. В новой должности Белоусов, называющий себя "государственником", планирует проработать два года. В интервью "Ведомостям" он определил своей главной задачей налаживание диалога с бизнесом.
- Что вас побудило прийти на госслужбу?
- Госслужба, или, если угодно, служение государству, - вопрос личного выбора. В начале 1990-х перед каждым стоял вопрос: что делать? Многие тогда рванули в бизнес. У меня было четкое представление: заниматься нужно тем, что укрепляет государство. Одному поколению выпала война, другому - перестройка. Мой отец и оба деда служили государству, и у меня не было особых сомнений на этот счет. В течение 10 лет, а особенно первых пяти, когда государство саморазрушалось, для меня оптимально было продолжать занятия наукой. А начиная с 1999 г. я стал активно работать с госструктурами. Тогда меня пригласили войти в коллегию Минэкономики. Сейчас я пришел в министерство по инициативе [министра экономического развития Германа] Грефа. Это было уже третье его предложение. Я очень ценю доверие, которое он мне оказал, но риски есть, и мы с ним их обсуждали. Премьер этому выбору не препятствовал.
- Какие риски?
- Я работал в научных структурах и аналитическом бизнесе. Это означает, во-первых, что я сам ставил себе задачи. Во-вторых, последние 15 лет я работал в проектном режиме: ставил задачу, решал ее, ставил новую задачу. Госаппарат, к сожалению, работает в другом режиме: он настроен прежде всего на выполнение функций. Я пытаюсь усилить проектную компоненту - это одна из моих целей. Третий риск - я сторонник активной промышленной политики. Это подразумевает не только формирование правил, но и активное влияние на экономические процессы через те инструменты, которые имеются у государства. Зачастую это интерпретируется как неоправданное вмешательство государства в экономику. Но это не так.
- А не в эту ли сторону дрейфует само министерство в последнее время?
- Есть такая формула, максималистская, поэтому неточная, но определенный вектор она улавливает: переход от экономических реформ к экономической политике. До 2005 г. власть в основном занималась выстраиванием экономического порядка, системы институтов, правил, регуляторов. Сейчас очевидно, что этого недостаточно. Мы пришли к той фазе развития, когда эти правила нужно использовать для достижения определенных целей. Но это ни в коем случае не означает, что мы перестаем выстраивать правила. Они недостроены, а те, что достроены, работают неэффективно. Это и защита прав собственности, и управление рисками, и договороспособность, и корпоративное управление, и обеспечение конкуренции, и, конечно, госуправление, административная реформа.
- Почему переход от реформ к политике происходит сейчас? Потому что деньги появились в бюджете?
- Деньги - это нашей стране просто повезло. А необходимость перехода определяется тремя причинами. Во-первых, кардинальными изменениями, которые происходят в мире. Посмотрите, что происходит с долларом, с нефтяными ценами, что происходит на Ближнем Востоке. Это признаки фундаментальных тектонических подвижек в балансах между мировыми центрами силы - США, Европой, Китаем, шиитским и суннитским исламом. Наша страна должна реагировать на это. Как 150 лет назад написал в циркуляре Александр Михайлович Горчаков, "Россия не сердится, Россия сосредотачивается". Реагировать на эти подвижки можно только сосредотачиваясь.
Во-вторых, это накопленный социальный долг. Многие социальные группы, которым давали обещания в начале реформ, ничего не получили. Перестройка, которую массово поддержали люди 20 лет назад, начиналась под флагом установления социальной справедливости. Этот долг и продолжающаяся деградация социальной инфраструктуры, прежде всего ЖКХ, также диктуют необходимость изменения стиля управления. И в-третьих, это потребности бизнеса, который, входя в глобальную экономику, нуждается в эффективной поддержке государства.
- Вы почувствовали разницу в работе заместителем министра и советником?
- Здесь другое качество. В свое время, управляющий директор московского представительства AIG-Brunswick Capital Management Иван Иванович Родионов объяснил мне, чем отличается хороший советник от плохого. Плохой дает советы, иногда хорошие. А хороший советник в любой момент готов взять на себя ответственность за их реализацию. Сейчас у меня есть некоторый административный ресурс, для того чтобы решать те задачи, которые я считаю наиболее важными. Но этот ресурс дается вместе с огромной ответственностью. Только здесь по-настоящему ощущается давление "атмосферного столба": 143 млн человек, жизнь которых реально зависит от решений, принимаемых в министерстве.
- А это Герман Греф вам поставил задачу перехода к экономической политике?
- Задачи, которые передо мной стоят, конкретны и локальны. По Конституции правительству осталось работать не более двух лет - после президентских выборов оно должно уйти в отставку. Поэтому я определяю перечень задач, которые можно решить за это время. Для этого, кстати, в министерстве созданы два новых департамента.
- Какие же это задачи?
- Первая задача, которую я считаю наиболее важной, - организация работы с бизнесом в конкретных отраслях, для того чтобы правильно понимать ситуацию, определять барьеры и ограничения и вырабатывать планы действий. Мы создали много рыночных институтов и обнаруживаем, что они работают не так эффективно, как хотелось бы. Дальше возникают две линии действий: общее совершенствование правоприменительной практики, госуправления и анализ работы институтов в конкретных отраслях. Нужно понимать, как институты работают не вообще, а применительно к данной отрасли. Такие схемы действуют в ряде стран. Классический пример - Австралия. Там она отточена до совершенства: бизнес и государство проводят анализ отрасли, фиксируют риски и ограничения, определяют перспективы, распределяют ответственность. Все это называется "совместный план действий". Они таким способом обеспечивают треть ВВП и половину экспорта. У нас эта тема долго была затабуирована. Сейчас это табу нужно снимать. Это одна из главных задач, которую я вижу для себя и для департамента развития секторов экономики.
- А какие еще вы себе поставили задачи?
- Вторая задача - интеграция финансовых расчетов и прогноза. Минфин пусть занимается финпланом и разверстыванием бюджета, а мы должны показать целостную картину на трехлетнюю перспективу исходя из экономических целей и финансовых возможностей.
Третья задача - создание системы стратегического планирования. Она актуальна не только потому, что сформулирована президентом. Не имея стратегического видения, нельзя вписываться в мировую экономику, в меняющийся баланс центров сил, решать вопросы безопасности. Мы уже сейчас находимся в ситуации, когда по целому ряду важнейших направлений нужно вкладывать ресурсы сегодня, а отдачу получать в лучшем случае через 5-8 лет. Например, электроэнергетика, строительство дорог, трубопроводов, развитие территорий. Везде начинают доминировать долгосрочные решения, а стратегическое планирование - это инструмент для их увязки и балансировки.
Большинство необходимых элементов для этой системы у нас уже есть: долгосрочный прогноз, энергетическая и транспортная стратегии, федеральные целевые программы, бюджетные доклады, трехлетний прогноз и перспективный финансовый план. Нужно только сложить "паззл". Добавить территориальный аспект. И еще вспомнить про баланс интересов и про то, что "кадры решают все". Будет система стратегического планирования - заработает и бюджетирование, ориентированное на результат.
- Как изменится в связи с этим роль сводного макроэкономического департамента?
- Здесь очень важно слово "сводный", которое добавилось недавно. Макроэкономический прогноз радикально меняется, чтобы стало понятно, как принимаемые решения отразятся на темпах роста ВВП, доходах населения через год, два, три.
- Можете пояснить на примере?
- При разработке прогноза на 2007-2009 гг. обнаружилось, что предстоящая трехлетка будет непохожа на предыдущую. Появились новые факторы - в основном отрицательные. Первый - замедляется динамика объема экспорта. Если раньше он рос темпом выше 10%, то в перспективе будет 2-3%. За счет этого фактора мы теряем 2 процентных пункта прироста ВВП. Второй фактор - инфраструктурные ограничения, прежде всего в электроэнергетике. Третий фактор - сокращение предложения трудовых ресурсов начиная с 2007 г. Четвертый фактор, который я бы поставил на 1-е место, - открытие рынков и адаптация бизнеса к нему. Эту тенденцию можно ускорить, можно замедлить, но отменить нельзя. Наш бизнес в основном сформировался в течение последних пяти лет в условиях полузакрытой экономики. Он встраивался в нижний ценовой сегмент, компенсируя низкое качество низкой ценой. Это была оптимальная стратегия многих средних компаний в постдевальвационный период. Дальше рынки открываются и наш бизнес из нижних ценовых ниш вытесняется. Единственный выход - как можно быстрее создать инфраструктуру доступа к капиталу, инновациям и профессиональным кадрам, которая позволит бизнесу модернизироваться, нарастить технологическую конкурентоспособность взамен ценовой.
- Как негативные факторы предстоящего трехлетия отразятся на росте ВВП?
- Вместо 7%-ной динамики ВВП получается 5%. А 5% - это такой порог, ниже которого мы не должны опускаться. При темпах роста устойчиво ниже 5% наша страна не сможет одновременно решать вопросы и в сфере безопасности, и в социальной сфере. Так что сохранение 6%-ной, а лучше 7%-ной траектории роста - задача на самом деле далеко не теоретическая.
- Каким образом государство будет "быстрее создавать" инфраструктуру для модернизации бизнеса?
- Универсального ответа нет. Рынки отличаются, и в каждом случае нужны свои инструменты. А типовой набор известен: развитие и поддержка НИОКР, производственной инфраструктуры, субсидирование процентных ставок, поддержка экспорта, создание финансовых институтов развития. Важно адаптировать эти институты к конкретным отраслям.
Взять, например, сельхозмашиностроение. В Россию приходят импортеры со связанными кредитами, страховкой, сервисом, развитой системой поддержки экспорта. Они могут продать комбайн в кредит на 7-8 лет - это срок его службы - под 4-5% годовых. А наши производители получают кредиты под 11-12% и на 4-5 лет максимум. Плюс еще занижение таможенной стоимости от 2 до 10 раз, плюс еще различные льготные схемы. Недавно я встречался с производителями обуви. Они спрашивают: как нам развиваться, когда 75% рынка забито контрафактом? Мы сталкиваемся с ситуацией фундаментального неравенства условий конкуренции, а это делает проблему выравнивания качества продукции нерешаемой. Задача - создать равные условия, когда рынки открываются. И здесь нельзя опоздать, иначе мы эти рынки просто потеряем. Потерять можно, а вот завоевать очень сложно.
- И как же выравнять условия?
- Нужно создать плотную, многослойную сеть поддержки российских компаний, которые обладают энергетикой развития, качественным корпоративным менеджментом, чтобы они могли дотянуться до ресурсов, - это первое. Второе - создать макроэкономические условия, для того чтобы бизнес мог нормально развиваться. И третье - создавать целеориентированные программы, чтобы ключевые отрасли, там, где присутствие государства достаточно сильное, могли двигаться вперед.
- Как государственные деньги могут дойти до предприятий?
- Форма - это следующий вопрос. Но только не через бюджетное финансирование. Я никогда не отвергал с порога госинвестиции, но могу точно сказать, что заливание деньгами определенных сфер дает не нулевой, а отрицательный результат. Это просто закрепление негативных тенденций, которые там есть, консервация отсталости и развращение менеджеров. Только на возвратной основе, только под ответственность, только при четком разделении сфер, где - государство, а где - бизнес.
- А отраслевые налоговые льготы рассматриваете?
- Хотя по факту они есть, например в сельском хозяйстве, я лично против чрезмерного увлечения такими льготами. Это не самый эффективный способ господдержки, по-моему. Мы к нему пока не готовы. Но вот на поддержку IT пошли.
- Как бы вы оценили взяткоемкость работы чиновников с конкретными отраслями?
- Про коррупцию мне ответить проще всего: я ее не вижу. Это не значит, что ее нет. Но я не могу себе представить, чтобы люди, с которыми я работаю, многих из которых я знаю много лет и которых я считаю своими соратниками и друзьями, были хоть как-то к этому причастны. У нас разговор о коррупции - это один из способов давления на чиновников. Сейчас госслужба похожа на военную службу. Там риски понятно какие, а тут - репутация.
- Экономисты часто говорят о том, что госинвестиции не так эффективны, как частные.
- Во-первых, может ли государство вообще определять приоритеты? На самом деле у него уже сейчас много инструментов в распоряжении, чтобы те или иные приоритеты реализовывать. Нынешняя структура экономики - это результат политики, которую правительство проводило в 1990-е гг. Была бы другая политика - имели бы другую структуру. Во-вторых, расходы инвестхарактера сегодня явно недостаточны для снятия структурных ограничений. В России уровень госинвестиций ниже, чем в большинстве развитых стран. Если там они составляют 3-4% ВВП, то у нас расходы инвестхарактера - около 2% ВВП. По моей оценке, адекватный уровень расходов сейчас был бы 3,5% ВВП. В-третьих, само сравнение, какие инвестиции эффективнее, предполагает, что объект инвестирования один и тот же. Но ведь государство инвестирует туда, куда бизнес вкладываться не будет, кроме как в рамках частно-государственного партнерства. Поэтому вопрос не в том, кто эффективнее, а в том, сколько нужно вложить, чтобы максимально эффективно использовать ресурсы.
- Что вы думаете по поводу разделения стабфонда на две части?
- Главная опасность - закачивание нефтяных доходов в текущие расходы бюджета. По прогнозу, текущие расходы увеличатся с 13,5% ВВП в 2006 г. до 14,5% в 2007 г. и далее стабилизируются на таком уровне. Это оправданно, потому что эти расходы имеют четкую привязку к экономической политике, в том числе к реформам.
- Вы имеете в виду замену НДС на налог с продаж?
- Снижение НДС и ЕСН. Особенно ЕСН меня волнует: у нас текущий дефицит Пенсионного фонда намечается в размере более 200 млрд руб. в 2009 г.
- Как его закрыть?
- Есть жесткое поручение премьера на этот счет. Обсуждаются два варианта: расширить доходы Пенсионного фонда, например изменив регрессивную шкалу ЕСН, т. е., по сути, повысить налоговую нагрузку. Это плохой вариант. Либо перевести часть обязательств фонда в федеральный бюджет. Это тоже плохой.
- А есть хороший?
- Придется как-то комбинировать их. Пока в финплане стоит дефицит [Пенсионного фонда].
- Вопрос о снижении налогов снят с повестки дня?
- К сожалению, даст эффект снижение НДС до 13%, что бы там ни говорили. И второе - это восстановление инвестиционной льготы по налогу на прибыль. При каких условиях можно снижать налоги? Если, кроме снижения, больше ничего не делать, то будет только хуже. Особенно при той зависимости расходов бюджета от НДС, которая складывается в перспективе. Есть, конечно, резерв по собираемости. По оценкам заслуживающих доверия независимых центров, у нас собираемость НДС на уровне 65%, тогда как нормально - 80-90%. Можно ли этот резерв задействовать за счет ужесточения администрирования? Нет. Основной резерв - это теневой налично-денежный оборот. Низкая финансовая дисциплина - это уже национальное бедствие. Есть страны, например Грузия и Колумбия, которые пытались компенсировать негативный инвестиционный климат и неотстроенность системы институтов снижением налогов. Очень бы не хотелось, чтобы Россия пошла этим путем. Для привлечения инвесторов снижаются налоги, это ведет к ухудшению состояния бюджетной системы: повышаются риски для бизнеса, усиливается коррупция, накаляется социальная обстановка. В результате эффект получается обратный.
- Почему правительству не удается справиться с инфляцией?
- Технически проблемы снижения инфляции не существует: надо открыть рынки, залить все импортом, тарифы не индексировать. До нуля инфляцию не снизим, но до 3-4% - вполне можно. Смею заверить, что этот подход никого не обрадует. Вопрос не в снижении инфляции, а в цене этого снижения. Чтобы ее определить, нужно понимать механизмы инфляции. У нее сегодня три источника. Первый - ценовые диспропорции, которые концентрируются в разных сферах и умножаются на непрозрачность этих сфер. Классический пример - ЖКХ. Второй источник - монополизм на отдельных рынках. Если он есть, то рано или поздно он выстреливает запредельным ростом цен. Так было, например, с ценами на плодоовощную продукцию в начале года. Третий источник - избыточное денежное предложение. Но если мы посмотрим на группы товаров, которые к нему наиболее чувствительны, то увидим, что цены на них растут на 4-5%, максимум - на 6% за год. То есть проблема инфляции - это прежде всего два первых фактора.
Что касается этого года, то пока мы выходим на 9%. Пока - потому что есть проблемы, которые могут выстрелить во втором полугодии. Я имею в виду алкоголь. Причем не только тот, который исчез с полок магазинов, - цены могут вырасти и на слабоалкогольные напитки, на пиво.
БИОГРАФИЯ
Андрей Рэмович Белоусов родился в 1959 г. в Москве. В 1981 г. окончил экономический факультет МГУ. В 1981-1986 гг. работал стажером-исследователем, затем - младшим научным сотрудником в Центральном экономико-математическом институте АН СССР. В 1986-1990 гг. - младший научный сотрудник, научный сотрудник, старший научный сотрудник Института экономики и прогнозирования научно-технического прогресса АН СССР. В январе 1991 г. назначен заведующим лабораторией Института народно-хозяйственного прогнозирования РАН. С сентября 2000 г. - гендиректор Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования. В феврале 2006 г. назначен замминистра экономического развития и торговли.
10.08.2006, 08:41
