Аналитика
Ядерный экзамен для дипломатии
Недавнее письмо иранского президента Махмуда Ахмадинежада президенту Бушу необходимо рассматривать на нескольких уровнях. К нему можно отнестись как к попытке помешать обсуждению в Совете Безопасности ООН вопроса о несоблюдении Ираном Договора о нераспространении. Это соображение и демагогический тон письма стали причиной его отклонения госсекретарем Кондолизой Райс. Но первое за 25 лет прямое обращение иранского лидера к президенту США, возможно, преследует еще какие-то цели, помимо тактических и пропагандистских, а демагогия может быть способом приучить радикально настроенных иранцев к мысли о диалоге с США. Задача Америки – выработать стратегию и определить свои цели в судьбоносной проблеме, стоящей перед нами сегодня.
Мир столкнулся с кошмарной перспективой того, что ядерное оружие станет стандартным компонентом национальных вооружений и попадет в руки террористов. Переговоры о корейском и иранском ядерном распространении являются водоразделом. Провал дипломатии поставит нас перед выбором между применением силы и миром, где сдерживание будет ограничено неспособностью или нежеланием стран, которым есть что терять, дать отпор дерзким фанатикам. Достаточно представить себе, что было бы, если бы при терактах в Нью-Йорке, Вашингтоне, Лондоне, Мадриде, Стамбуле или на Бали использовалось даже самое примитивное ядерное оружие.
Переговоры по Корее – шестисторонний форум с участием Японии, Южной Кореи, Китая, США, России и КНДР – представляются более результативными, чем четырехсторонние переговоры по Ирану (между Францией, Германией, Британией и Ираном). В сентябре в Пекине было достигнуто принципиальное соглашение о том, что КНДР прекратит ядерную программу, если другие стороны предоставят ей адекватные гарантии безопасности, экономическую помощь и электроэнергию, якобы потерянную вследствие отказа от ядерной программы. Но каждая из сторон требует, чтобы другие выполнили свои обязательства раньше нее, а серьезным попыткам обсудить график мешает тактика КНДР, затягивающей интервалы между раундами переговоров, возможно, чтобы выиграть время для укрепления своего ядерного арсенала.
В случае с Ираном нет даже формального соглашения о том, какова цель. Иран отказался допустить международных инспекторов для контроля над его программой по обогащению урана, а в отсутствие таковых любой контроль над оружейной программой бессмыслен.
Общественные дебаты часто сводятся к тому, готовы ли США к двусторонним переговорам с КНДР или Ираном. В отношении Кореи это второстепенный вопрос. Шестисторонние переговоры предоставляют адекватную возможность для двустороннего обмена мнениями. Пхеньян стремится (а администрация Буша правильно делает, что сопротивляется) к сепаратным переговорам с Вашингтоном, которые помешают остальным участникам пекинского процесса взять на себя совместные обязательства. Если двусторонние переговоры заменят шестисторонний форум, некоторые из нынешних партнеров США могут переложить ответственность за выход из тупика на Вашингтон, фактически изолировав его.
Аналогичные соображения в еще большей степени применимы к двусторонним переговорам с Ираном на нынешнем этапе. Но до сих пор формальным переговорам мешают память о кризисе с заложниками (в 1980 году, когда в американском посольстве в Тегеране были захвачены заложники. – Прим. ред.), поддержка, которую Иран оказывает террористическим группировкам, и агрессивная риторика иранского президента. Письмо иранского президента не устраняет эти препятствия. Тем не менее в вопросе, напрямую касающемся их безопасности, США не должны вести переговоры через посредников, пусть и ближайших союзников. Если Америка готова вести переговоры с КНДР в рамках шестистороннего форума, а с Ираном – в Багдаде о безопасности Ирака, необходимо найти возможность многостороннего форума для ядерных переговоров с Тегераном, допускающим участие США, особенно в свете того, что поставлено на кон.
Бесконечное противостояние граничит с фактическим согласием мирового сообщества на вступление в ядерный клуб новых членов. В Азии ими почти наверняка станут Южная Корея и Япония; на Ближнем Востоке среди игроков могут оказаться Турция, Египет и даже Саудовская Аравия. В таком мире все крупные промышленно развитые страны сочтут ядерное оружие непременным атрибутом статуса. Радикальные элементы в исламском мире наберут силу за счет открытого неповиновения главным ядерным державам.
Управление ядерным миром будет неизмеримо сложнее, чем сохранение баланса сдерживания двух сверхдержав времен холодной войны. Разным ядерным странам придется не только сохранять баланс сдерживания со своими противниками, не обязательно следуя принципам и методам, выработанным на протяжении десятилетий нынешними ядерными державами. У них также будет возможность и стимул объявить себя заинтересованными сторонами во всеобщей конфронтации. Иран, а вслед за ним и другие страны подобной ориентации смогут использовать ядерные арсеналы для защиты своей революционной деятельности во всем мире.
Существует аргумент в пользу согласия на распространение, сводящийся к тому, что в прошлом новые ядерные страны вели себя ответственно. Но это не подтверждается опытом. Пакистан распространил свою ядерную технологию через Хана, КНДР является активным распространителем. Кроме того, охрана ядерных материалов на территории новых ядерных стран неизбежно будет менее тщательной.
Дипломатии нужен новый стимул. В качестве первого шага США и их партнеры по переговорам должны договориться о том, сколько времени могут длиться переговоры. Похоже, никто не сомневается в том, что КНДР производит достаточно плутония для нескольких боеголовок в год, различаются только оценки по поводу реального создания боеголовок в отсутствие испытаний. Оценки того, насколько Тегеран близок к созданию своей первой боеголовки, разнятся от 2 до 10 лет. Учитывая риски и ставки, этот интервал необходимо сузить. При обсуждении дипломатических шагов нельзя забывать о том, что в 2008 году правительства и в России, и в США сменятся. Это будет означать перерыв в дипломатии на то время, пока правительства заняты переходом, а в Америке и кадровыми переменами в исполнительной ветви власти.
Следующим шагом является признание разницы между многосторонними переговорами и предпочтительной стратегией смены режима. В мире нет правительств, замена которых ответственными режимами способствовала бы миру и безопасности больше, чем замена тех, кто правит в Пхеньяне и Тегеране. Но никто из участников нынешних и будущих форумов не поддержит политику, явно направленную на смену режима. Переговоры по ядерному разоружению неизбежно будут включать в себя компенсацию в сфере экономики и безопасности за отказ от ядерного оружия и в этом смысле несовместимы со сменой режима.
Концентрация на смене режима как пути к ядерному разоружению только запутывает дело. США должны выступать против ядерного оружия в КНДР и Иране вне зависимости от того, какое правительство его создает.
Дипломатия, уместная в случае ядерного разоружения, сравнима с политикой сдерживания, которая помогла победить в холодной войне: никаких превентивных угроз внешней безопасности противника, но твердое противостояние его попыткам перенести свою мощь за границу и надежда на то, что силы внутри страны приведут к внутренним переменам. Именно такая тонкая политика стала причиной того, что Рональд Рейган предложил Леониду Брежневу переговоры спустя недели после того, как назвал СССР империей зла.
В случае с Кореей прогресс требует согласия в том, что касается политической эволюции на Корейском полуострове и в Северо-Восточной Азии. Надежды на то, что Китай, не желающий видеть ядерное оружие на Корейском полуострове, а затем и в Японии, рано или поздно окажет на КНДР необходимое давление, пока оборачивались разочарованием. Дело в том, что у Китая на Корейском полуострове есть не только военные опасения, но и стратегические цели. Он постарается избежать такого результата, который приведет к краху союзника, потоку корейских беженцев в Китай и хаосу у его границ. Поэтому стратегический диалог с Пекином должен стать важным компонентом переговорной стратегии, которая учитывает также желание Пхеньяна обеспечить безопасность.
Хотя Америку на шестисторонних переговорах представляет замечательный дипломат Кристофер Хилл, чтобы придать его усилиям нужное направление, необходимо периодическое участие на более высоком уровне. Целью должно быть понимание безопасности и политической эволюции в Северо-Восточной Азии, не требующее изменений суверенитета в процессе ядерного разоружения, но оставляющее открытой перспективу объединения Кореи путем переговоров и внутренней эволюции.
Аналогичные соображения применимы и в случае Ирана. Нынешние переговоры нефункциональны. Три европейские страны, работающие в координации с США, частично выступают как суррогат Америки. Китай и Россия не участвуют в этих переговорах, но имеют к ним отношения, когда их результаты обсуждаются в Совете Безопасности, что дает Ирану возможность стравливать ядерные державы друг с другом.
Более адекватный форум должен включать в себя три европейские страны, США, Китай и Россию как страны, способные действовать совместно в Совете Безопасности. Форум можно создать после того, как СБ примет резолюцию, которая обсуждается в настоящее время. Это позволит обсудить одну из наиболее перспективных схем, появившихся в процессе иранской дипломатии. Речь идет о предложенном Россией переносе операций по обогащению урана из Ирана на ее территорию, что предотвратит тайное создание ядерного оружия. Новый, расширенный форум можно использовать для создания международной программы обогащения, применимой к будущим ядерным технологиям для обуздания неконтролируемого распространения.
Ясно, что ядерное распространение невозможно остановить одними переговорными форумами. Опыт имеющихся конференций показывает, что возможны проволочки и обман. Чтобы дипломатия была эффективной, она должна включать в себя готовность к карам за создание помех.
Лишь после того как мы создадим переговорную структуру и изучим все аспекты дипломатии, можно будет обсуждать вопрос о военных мерах. Но использование силы нельзя отвергать, пока мы не знаем всех обстоятельств, в которых можно думать об этой крайней мере.
Перед заинтересованными сторонами стоит тот же вопрос, что и в 1938 году и в начале холодной войны: удастся ли преодолеть страхи и колебания, чтобы пойти по трудному пути, которого требуют обстоятельства. Провал на этом экзамене в 1938 году привел к катастрофической войне; способность сдать его сразу после Второй мировой войны привела к победе без войны.
Споры вокруг этих проблем продлятся в последние годы нынешней администрации. На поверхностный взгляд, они носят партийный характер. Но вдумчивые наблюдатели в обеих партиях поймут, что с последствиями наших решений придется иметь дело новой администрации. Будем надеяться, что ядерная проблема, способная уничтожить человечество, в конце концов объединит нас
Генри Киссинджер, The Washington Post
17.05.2006, 08:37
